【编者按】中国经济学家华生曾撰文指出，土地制度改革存在“六大认识误区”，并表示“土地制度改革中许多似是而非的观念俨然成为正统和主流”。（原文见，《土地制度改革六大认识误区》，《上海证券报》2013年11月07日）。天则经济研究所“土地制度研究课题组”对华生教授文章所提问题进行了讨论，讨论结果由FT中文网刊发，以期推动公共讨论。本文为FT中文网“求解中国土改”专题文章之一。
“公益”与“非公益”在土地征收中必须区分
“严格区分公益性与非公益性用地，缩小征地范围，……意味着政府现行土地收益全部丧失，相反还要另外筹巨资进行公益土地征收和基础设施建设。”这对于现在靠卖地还深陷债务泥潭的地方政府而言，显然是“天方夜谭”的观点，有待商榷。
首先，政府存在的目的，不在于获取金钱收益，而在于运用税金提供公共产品。
其次，在土地征收过程中区分公共利益和非公共利益，也并不意味着政府现行土地收益全部丧失。当下中国政府的土地收益是由地租、税收和土地征收中“低征高卖”三部分构成。征地过程中区分公共利益和非公利益，只会触及第三种的土地收益，并不会丧失全部土地收益。另外，因第三种土地收益减少而导致的财政收入下降，政府还可以通过加强税收征管（如土地增值税）或者新设、调整各种与土地相关的税（尤其是不动产交易税、保有税）等方式来抵消。当然，新增或调整土地税需经过民主程序并遵循“税收法定原则”，不能任由行政部门决定。
如果担心区分公益与非公益后，地方政府“土地财政”会持续不下去，导致大规模地方债恶化，造成城建资金不足，那么，更加合乎逻辑的建议应是推进政府改革，促使地方政府更节约和有效地使用公共资金，并吸引民间资金投入到城市建设中来；应该是改革中央与地方的财权与事权的关系，或者增加地方税和中央与地方共享税，或重新厘清各级政府的事权财权，或加强转移支付，而不应建议继续维持低价征收农民土地的制度。
有人说，税收要一年一年的征收，远水解不了近渴。这并非一个无法解决的问题，因为政府完全可以在人民同意的情况下，以税收抵押获得贷款来进行基础设施建设。
“公共利益”的认定可以通过程序来解决
“在城市化的快速发展转型期，无法严格区分公益性非公益性用地去改革征地制度”的观点也值得商榷。
公共利益和非公共利益确实存在很多“模糊地带”，拥有不同文化背景或处在不同发展阶段的国家和地区，对于“公共利益”的认识和认定确实会存在一些差异。比如，在经济欠发达国家或地区，引进一些企业（比如富士康）可能会增加就业和税收，对“公共利益”的认定范围可能会大一些；而在发达国家或地区，由于处于后工业化和后城市化时期，就不会轻易地将招商引资视为公益需要。但这并不意味着两者完全无法区分，也不意味处在城市化的快速发展转型期，凡是有利于经济发展的土地开发都是公共利益。比如，KTV等娱乐设施虽然有利于人气集聚，但任何法治国家都不会将其作为公共利益。
No comments:
Post a Comment