2011年11月16日，财政部和国家税务总局联合发布财税[2011]110号文和财税[2011]111号文，规定了上海市增值税试点改革的具体实施办法（以下简称“增值税试点办法”）。110号文规定了增值税改革试点方案的基本框架而111号文规定了适用于上海试点地区的具体执行办法。该增值税试点安排是日后进行更广范围的增值税改革而率先迈出的重要一步，也标志着中国增值税制度进入了历史新时代。
早在2008年出台的第十一届全国人大常委会立法规划中，中国已经确立《中华人民共和国增值税法》为第一类立法项目，当时希望争取在十一届全国人大常委会任期内提请审议。此后，全国人大常委会预算工作委员会、财政部、国家税务总局与学界进行了大量深入的研究，多次举办高端研讨会。
2011年10月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定为进一步解决货物和劳务税制中的重复征税问题，完善税收制度，支持现代服务业发展，会议决定，从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。（一）先在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展试点，条件成熟时可选择部分行业在全国范围进行试点。（二）在现行增值税17%标准税率和13%低税率基础上，新增11%和6%两档低税率。（三）试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。试点行业原营业税优惠政策可以延续，并根据增值税特点调整。纳入改革试点的纳税人缴纳的增值税可按规定抵扣。
在中国，增值税为中央与地方共享税（中央75%—地方25%），由国家税务局征收；营业税由地方税务局征收，为地方税的主体税种。增值税（VAT）是对销售有形动产、进口货物、提供加工、修理、修配劳务课税；营业税（Business Tax）是对提供其他劳务、销售不动产和转让无形资产课税。增值税与营业税将统一的货物与劳务税分开，对不同的货物与服务分别课征不同的税种。上述增值税与营业税的分离，与简化、公平、高效、中性、低成本等良好税制的基本要求相背离，两税合并的改革需要提上日程。
增值税与营业税分立，曾经有其历史意义。上世纪90年代中国进行分税制改革，增值税与营业税分别为中央政府与地方政府提供了财政收入保障，这是分税制最终确立的基础之一。1994年新税制改革，理想方案也是将货物与劳务全部纳入增值税征税范围，但当时面临立法技术难题，如金融交易、不动产交易均难以在技术上处理，如果不采纳营业税，则增值税的推行定会遥遥无期，1994年引进现代税制必将全盘延后。两税分立，带来了国税局与地税局的事实上竞争，这也是税收收入持续增长的一种动力。
增值税改革试点为何选择在上海？选择上海进行率先试点，得益于上海的财政承受力；上海国税局与地税局合署办公，较少行政牵掣；较为成熟的税收行政。另外，上海市地方税务局在2010年发布了《营业税差额征税管理办法》，使得营业税与增值税的理论差距大为缩小。
增值税改革试点从交通运输业和部分现代服务业开展试点，取决于试点地区的产业发展规划，也有技术上考量。交通运输业目前征收营业税，税率为3%。但交通运输劳务与有形动产买卖通常是同一交易的构成行为，为主合同与从合同之关系，或构成同一交易合同的条款，《增值税暂行条例》第八条对此特别处理，规定“购进或者销售货物以及在生产经营过程中支付运输费用的，按照运输费用结算单据上注明的运输费用金额和7%的扣除率计算的进项税额”。所以说，交通运输业是营业税征收范围中较容易与增值税沟通的领域。增值税的独立性，依赖于增值税专用发票而形成自我循环的封闭系统，拆除增值税发票与营业税发票的藩篱，逐步扩大营业税发票在增值税中的抵扣，实现发票的相互包容是两税合并的关键，当然这需要金税工程的改进。
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