——有效改革的方法论之四
2014年以来，中国经济开始进入“紧缩期”，在宏观经济下行过程中，保持社会稳定是一项非常艰巨的挑战，不仅各类体制外不稳定因素会浮出水面，随地方财政日益拮据，体制内的不稳定因素也持续增加，如教师罢课等情况开始频繁出现。这对紧缩时期的公共政策提出了新的挑战，必须要有效处理紧缩期财政支出刚性与税负汲取压力之间必然存在的尖锐矛盾，合理设计各项公共支出的补贴目标及拨款机制来兼顾体制内、外的稳定，在结构调整、保障民生和维护稳定多重目标上取得一个合意的平衡。
民生政策与基层维稳的得失
一种思路认为，社会不稳定，尤其是干群矛盾问题，源于政府对民生的关注不足。只有不断提高民生在财政支出中的比重，才能减少不稳定并提升执政的合法性。同时，由于地方政府往往缺乏公共服务投入的积极性，中央需通过一定的政策干预，包括通过财政集权及行政命令直接干预基层干部的行为。
上述思路在政策上的一个典型表现，就是2002年后推行的农村税费改革。从当时的政策讨论看，农民税费问题大致表现为以下四个方面:一是1990年代后农民负担迅速加重；二是税费收入未能引致有效的农村公共品供给，反而带来了基层政府的膨胀乃至腐败；三是税费加重不仅阻碍了农村经济的发展，还导致了农村不稳定；四是虽然中央多次禁止乱收费，却一直效果不彰。秦晖教授指出，类似现象在中国历史上曾多次重演:每次税改在短暂降低农民负担后不久又回潮，即所谓的“黄宗羲定律”。
当时推进的农村税费改革，就是要通过降低农民负担去缓和农村的干群关系。出于跳出“黄宗羲定律”的目标，税费改革及随后的一系列措施，都严格限制乃至禁止基层政府向群众收取各种非正式税收，希望达到一个“釜底抽薪”的效果。而为弥补税改后基层财力的不足，中央也开始大幅增加对地方的转移支付，教育、医疗、社保、三农等民生支出逐年增加。
但恰恰在农村税费改革全面启动的同时， 2003年至2005年间中国农村却出现了一个“信访洪峰”，并给中央和省级政府带来了巨大的政治压力。中央被迫于2005年修改了《信访条例》，开始采取行政高压的手段来应对信访压力。但这种行政高压式的维稳体制又滋生了如截访、黑监狱等严重的问题，虽然也抑制了进京上访的高涨，但却导致群体性、对抗性的事件在农村基层迅速蔓延。近年来，基层社会冲突发生的频率、范围及烈度都已超过了税费改革之后的那段时期。从社会维稳角度看，财政、行政集权式的税费改革没有达到原有政策的目标，甚至可以说事与愿违。
我们对于农村基层干群冲突的研究发现，尽管1990年代末期农村普遍存在拖欠、抵制税费现象，但农民负担本身并非农民信访和群体性事件的主要原因，且负担水平也与农村干群冲突方式及激烈程度没有必然关系。研究发现，地方政府汲取强度与社会不稳定也非线性的关系，即使是征地拆迁这样的高强度汲取，也不是导致基层社会冲突的充分条件。
我们的数据表明，在那些基层干部具有一定权威性的村庄，税改前农民抗税的比率一般较低，但这些村庄在税改后却反而出现了信访高峰。其中的关键，就在于税改逐步瓦解了基层干部原有的权威:一方面，上级对基层干部行为的直接干预使基层干群之间的既有利益分配规则被破坏；另一方面，一旦丧失了经费收支自主权之后，基层干部主动实施社会治理的积极性就大幅下降。此时，如果村庄存在土地征用等易引发激烈冲突的事件，基层干部就不仅缺乏能力、更缺乏激励在村庄内部去稳定事态，上访也就开始大规模出现了。
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