——有效改革的方法论之三
中国经济结构的调整过程中充满着悖论。为了防止此轮去杠杆过程中经济的系统性危机，还必须同时实现挤泡沫与增活力这两个貌似矛盾的目标。我们提出要充分利用“双轨制”的经验，那么如何推动转型过程中的双轨制？在当前改革实践中，是否有可行的领域和相应的措施？
追本溯源，本轮中国经济的过度杠杆化，和中央土地指标管理的集权化以及城市建设用地的垄断化的关系非常密切。解铃还须系铃人，要实现有效去杠杆，土地管理体制的分权化与去垄断化是一个关键突破口。
若能在土地和财政领域推动分权导向的“双轨制”改革，通过向地方政府与市场的分权，可以增加去杠杆过程中经济的弹性。同时必须指出，目前很多论者提出的通过“干部考核体制改革”和“行政审批权清单”改革来扭转地方政府过度建设的倾向，基本上不会起到任何作用，甚至还可能起到反作用。
上轮去杠杆后的土地管理集权化及其弊端
1990年代中后期，随着耕地保护措施的强化，中国的建设用地指标的管理体制开始出现了集权化：中央政府逐步推动了耕地占补平衡、基本农田保护及农地转用计划管理与分级审批为核心的集权式土地管理制度。在这个体制下，耕地补充、基本农田保护任务以及建设占用耕地数量指标都按计划模式从中央层层分解下达，指标分配也基本上不考虑土地利用效率，而主要是基于区域间的政治平衡。这样做的结果，是由中央计划并下拨建设用地指标的集权化土地管理体制很难适应各地因发展阶段、耕地禀赋差异而带来的用地需求差异。
这种集权型的土地指标管理模式带来了如下困局：在那些耕地丰富而经济欠发达的地区，指标用不完，土地利用以非常低效率的方式实现，丰富的后备土地资源也因缺乏资金投入而无法开发并用于农业；但在那些耕地资源匮乏、但经济发达的地区，则出现指标严重不足、违法用地查不胜查，地方政府不得不投入巨资补充低质量耕地完成占补平衡的情况。结果是，为了大规模招商引资，一些欠发达地区以极低成本征收大量耕地去建设工业园区，但往往招商效果很差，大量耕地征用后闲置多年；而在发达地区则有大量投资者在排队等地，甚至还出现大量的违法用地。
从1990年代后期和本世纪初开始，地方政府通过“土地财政”来谋求地方财政收入最大化目标。在“土地财政”模式下，地方政府开始把建设用地管理的权力紧紧抓在自己手上，无论是征地还是供地基本上都由地方政府垄断。在区域竞争制造业投资以及制造业带动服务业发展的背景下，出现了工业用地低价过量供应、商住用地高价过少供应的扭曲性的用地结构。
应该说，1980年代和1990年代前期，中国土地管理体制还是相对分权的，地方供地基本上是双轨乃至多轨运行。但从 1990年代后期开始，建设用地指标就开始出现了中央集权式管理。而本世纪以来地方“土地财政”、“土地金融”迅速膨胀后，城市的供地体制也日趋显现出“地方政府一个口子供地”的单轨化格局。
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