——《对2014年中国经济改革的回顾与反思》系列文章之三
【编者的话】2014年对中国经济而言并不是普通的一年，中国各领域的改革措施逐渐推出，却有进有退。陶然教授为FT中文网年度报告撰写《对2014年中国经济改革的回顾与反思》系列文章，希望不仅对中国过去一年的系统性改革逻辑做出梳理判断，同时希望有破有立，将基于实地考察的地方行之有效的经验和经过系统研究的国外经验悉数呈现，防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误，群策群力帮助中国经济实现平稳转型。
在本系列的上一篇中，我们提到要在中国注意人口净迁入地的城乡结合部通过“区段征收”模式，允许城中村、城郊村村民与村集体建设市场化导向的出租房，解决农民工入城定居乃至流动人口子女教育问题，换句话说就是寻求低成本、高收益的方式解决如何在城市把人留下来的问题。这也是刚刚召开的中央农村工作会议要解决的问题，那么目前已有的相关改革措施能否实现突破？本篇就将讨论如何通过有效的纯农区土地制度改革，让留在农村的人提升农业生产与农村生活条件，同时如何处理那些迁出农村者土地的问题。
农村土地改革进展非常有限
农村土地制度改革，除了本系列上一篇讨论过的城乡结合部集体建设用地入市之外， 主要就是纯农区的宅基地和农地改革。
2014年有关土地改革的最重要政策文件是中央的“一号文件”，其中提出，要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。”
农地确权的最新进展是2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。该意见指出，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在农村宅基地方面，2014年的一号文件提出， “完善农村宅基地管理制度。……有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。”
仔细考察2014年农村土地改革政策，其中涉及到纯农区的部分最值得讨论有两个方面，即农地确权以及与宅基地相关的“完善城乡建设用地增减挂钩试点工作”。这两方面不仅是现在农村土地制度改革的焦点、而且也是最容易引起争议的重大问题。
原则上讲，农村土地确权赋予了农民更完整的土地权利。确权之后，农民工在家乡的承包地、宅基地、房屋等财产权利能够固化和得到保护，更有可能通过农地抵押贷款支持农业生产，甚至还可以通过流转为农民带来财产性收入，有助于那些外出农民工在城市立足。这也是传统财产权理论与古典经济学理论对产权明晰问题一直非常重视的根源所在。
在现阶段中国进行的农村土地确权，就是确定某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利内容。这个事情说起来简单，但实际操作上每宗地的确权过程很复杂，包括土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等。
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