3月18日,修订后的《立法法》全文公布。如果在15年前出台《立法法》时提出的“法制不统一”问题能够早些解决,是否还有仇和的“明星官员”之路和一朝“落马”?

在中国“两会”落幕、《立法法》修正案通过之后几个小时,曾经的明星官员,云南省委副书记仇和就被公布“接受组织调查。”

对于以“大胆改革”、敢闯敢干而成为“明星官员”的仇和来说,在他秉政期间大拆大建、铁腕治吏,大力推行市场化甚至私有化时,如果眼睛里有《立法法》、脑子里绷着一根弦,出台的相关文件和制度都能严格遵循《立法法》规定的话,他的命运是否会有所不同呢?

仇和身上的违法改革者印记

《立法法》修正案的通过与仇和落马之间,就这样在无意间发生了微妙的联系。仇和虽然施政有“个性”,但其为官却也有“共性”。这个共性,表面上是几乎所有发展中国家所面临的共同难题:在法律不健全、不完善的情况下,敢闯敢干敢革新,虽然出政绩,能升官,但也可能会踩上法律的红线,甚至违法乱纪、身败名裂;而如果不闯、不干、不试验,就可能沦为庸官,虽然稳当,但也可能不出政绩,风评差、升官难。“守法”与“有为”之间,颇为两难。

而实际上,曾经的“能员干吏”落马,从根本上反映的是中国的政治权力结构的框架及治理结构的特征。

在反思自己所作所为时,曾经有落马官员说自己在位时,从来没有感受到组织的存在。这正是因为任性的权力没有得到有效的监管。有些位高权重的官员,尤其是一把手,不仅凌驾于法规制度之上,还凌驾于组织和“班子”之上,能够无视宪法和上位法律,发布政令、出台制度,任意揉捏公民权利,甚至羞辱罢黜同僚。有人可能感受不到“组织”的存在,但是谁能够感受不到组织的“领导干部”的存在呢?但反讽的是,在这样的官僚结构下,也的确有官员,如果不对其调查,就尸位素餐、因循苟且。而改革作为对利益的分配调整,有时候也的确面临重重阻力。于是,改革与法治之间恩怨累累,改革者本人也风险巨大。

而这个问题,实则是在15年前《立法法》草案公布时就已经讨论很久的问题。

2000年《立法法》制定,时任全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然在《关于<中华人民共和国立法法(草案)>的说明》(简称“立法案说明”)中指出:

在实际工作中也存在着一些问题,主要是:有些法规、规章规定的内容超越 了权限;有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象;有的质量不高,在起草、制定过程中,有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严,也给执法造成困难。因此,需要根据宪法制定立法法,对法律、法规以及规章的制定作出统一规定,使之更加规范化、制度化。

如果将《立法法》2015年的46个修正案与2000年的“立法案说明”相对比,就会发现,目前《立法法》修订中“税收法定”“规范授权立法”等几个亮点,不过就是对后者的回答。也就是说,跨越了15个年头,从根本上说,《立法法》修正案解决的也许主要还是15年前制定《立法法》时所面临的那些问题。