【编者按】本文为“重新审视中美关系”系列第三篇。
作为一位政治学学者和前外交官，我研究中国已经超过40个年头。但是，我仍旧难以回答学生们向我提出的一些关于中国决策过程的最基本的问题。比如，中国的各项政策由谁来讨论和决定？决策的相关部门有哪些？哪些问题由中国共产党来决定，哪些由政府来决定？军队在中国外交决策中扮演什么样的角色？在中国，选拔最高领导人的正式权力由中共中央来行使，但是谁拥有给中央提名候选名单的权力？
我之所以不能回答上述问题，不光是因为我的学术研究能力不逮，更是因为中国的政治体制缺乏透明。世界上所有的政府都会对某些事情保密，尤其事关国家安全问题时，但中国对其政府决策过程的保密则登峰造极。无论是中国公民还是外国人士，常常被迫从片言只语或传言中拼凑出分析，那些所谓的“北京观察家们”像卜算家一样凭直觉做出判断。
因为缺乏政治透明度，中国在经济和外交方面付出了什么样的代价？为什么中国现在具有一个全球化的市场经济和生机勃勃的社会，可是它的决策机制仍旧处于黑箱状态？
决策不透明拖累了中国经济。中国的大多数经济、社会和环境政策不是经由相对透明的全国人大立法过程来决定，而是通过让人琢磨不透的官僚部门之间的互动来产生，其结果常常让人始料不及。通常情况下，一个政府部门的官员想从另外一个部门获得信息，都需要费尽心力。而对体制外的商人和企业来说，因为他们搞不清哪一个重叠的监管机构会决定他们的命运，他们只能根据已知的信息作出低效率的决策。即便这样，他们也还是无法预测政策在未来会发生什么样的变化。例如，一个媒体公司想签约购买一部外国电视片，却发现公司当初从某一个部门拿到的批文不够用，另一个部门声称，他们才拥有最终审批权。在反垄断执法领域，因为三个不同部门都拥有执法权，官方标准不明确，所以外国企业认为自己受到歧视，他们呼吁加强正当监管程序。
在这种情形下，因为他们不知道是谁基于什么原因作出的决定，决策的公平和正义性就会遭到质疑。
习近平上台之后，中共中央似乎收回了此前下放给国务院的一些决策权。中共中央成立了数个“领导小组”，它们都毫无例外地由习近平担任组长，习总书记似乎在各个方面都行使决策大权。但是，外人仍旧无法判断最终的决策者是谁。是那些新成立的领导小组呢？还是中央政治局、亦或是政治局常委？或者是最高领袖本人？中国政府对内部讨论讳莫如深，很少有人对外泄露，泄密者通常都被判重刑。少数大胆的媒体偶尔会报道不同部门间在经济政策上面的分歧，但它们从来不敢涉足党的最高领导机关内部的决策过程。
中共执着于对决策保密，那是因为它依旧是一个奉行列宁主义的革命组织。它坚信只有在高层对外展示 “完全一致”的情况下，才能有效地抑制自下而上的反对力量。
中国军政指挥系统缺乏透明度，则在中国的对外关系中造成了危险的误判。比如，当中国军队越过有争议的中印边界线，或者当一个巨型深海钻井平台突然出现在中国与越南有争议的南海海域开始钻探，外国政府不知道谁该对上述决策负责。而管控危机、防止冲突升级有赖于他们对中方的决策过程有足够了解，这样他们才能够正确解读中方发出的信号是坚定的还是出自安抚的需要。
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