【编者按】本文作者郑振源系原中国国家土地管理局（1998年并入国土资源部）规划司副司长，本文为他最近在一次内部论坛上的发言。针对目前中国进行的土地改革，他赞同十八届三中全会《决定》提出的新型城镇化要让市场在土地资源配置中起决定性作用，但是对于其中存在的部门间意见分歧，政府角色以及土地市场的主体及交易权益等问题，他认为无论决策者还是研究者都还需要更多研究和讨论。本文为FT中文网“求解中国新土改”专题文章之一。
今天会议主题是城镇化与土地改革的重点和难点。这是个大题目，先从新型城镇化谈起。
中共中央十八届三中全会提出新型城镇化，新在什么地方？主要是两点：第一，不能走政府主导的城镇化，要走市场主导的城镇化。第二，不能光是土地城镇化，还要人口城镇化。
要实现这两点，原先的城镇化老路是走不通了，过去的城市化是政府圈地，然后征地，再卖地，把赚来的钱和以地融资来建设城市。不能再走老路，这就意味着一系列变化。
土地改革要财税改革先行
第一个问题是搞新型城镇化，不能靠土地出让金了，那么资金怎么来？城建部门有人提出要低成本城市化，那么，财政支出结构要改变，政府的钱不要用来办企业，也不能用在大面积征地上，现在征地价格越来越高，地方政府已经负担不起了。要用在提供基础设施、公共服务上。有些公共品用地是必需政府公共财政出钱的；也有些准公共品，像公路，铁路，也可以由企业、社会资本来负担。
城市建设得用公共财政来建设，公共财政要建立在税收的基础上。所以中央提出进行财税收制度改革，要分清中央与地方的事权和支出责任，建立稳定的地税体系。地方政府可以发城投债融资，但要有一个地方债管理制度，不能借了债，还不上。政府也不能盲目举债投资建设城市，要有个预算约束机制，预算管理制度。这些在三中全会《决定》财税制度改革部分都已经提到，现在要做的是具体化并付诸实施。
开放户籍应按照城市提供公共服务的能力来进行
第二个问题是人口怎样城镇化？现在中央城镇化工作会议上提出户籍制度要按城市大小，梯度开放，先开放小城镇，然后中等城市，然后大城市，最后是特大城市。这个办法解决不了问题。现在农民工大多在大城市，小城市没有多少农民工，要解决农民工市民化问题，那么就不能不解决大城市的户籍问题。
我认为解决人口城镇化的关键在于城市提供公共服务的能力，农民进城定居，要有廉价的住房，要给他盖一批学校，一批医院，都需要钱，没有钱就不能搞人口城镇化。所以，关键是在一个城市是否具备给农民工提供公共服务的能力。从现实来看，还是大城市财力雄厚，是可以办到的。户籍制度的开放要根据各个城市提供公共服务的能力来确定，这样才能够做到人口城镇化。
土地供给要靠市场
第三个问题是，土地从哪里来？现在有2.6亿农民工需要市民化，今后城镇化水平要达到60%、70%，还有两到三亿农民要进城，城镇土地肯定要增加。中央城镇化工作会议提出，城镇用地要严控增量，盘活存量，优化结构。这实际上是国土部的思路。
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