【编者按】：本文为FT中文网2013中国年度报告的一篇。
2013年的中国以官方大张旗鼓地宣传中国梦而始，以半个中国陷入雾霾的苦境而终。任何明白人都知道，中国的雾霾大爆发是过去三十年，特别是近十年经济发展模式累积的结果，而中国式地方分权恰恰在这个发展模式中居于核心地位，可谓成也萧何、败也萧何。
必须充分肯定改革开放以来地方分权对中国经济高速增长的贡献，但也需要集中谈谈中国式分权给中国造成的问题，包括席卷半个中国的雾霾难题。
中国式分权主要表现为行政分权和财政分权。行政分权主要是各级地方政府对辖区内的社会经济事务的管理和发展，尤其在规制的设定和执行上，享有高度的自主权。例如，在过去的十年里进行的几轮房地产调控，都是中央给大政方针，地方政府制定用于本地的具体规则。社会保障、环境保护的规制也或多或少以类似的方式形成和执行。
财政分权则主要是中央财政所做的几乎完全限于国防外交并维持中央政府及其职能部门（如海关和国税）运转，而国内公共物品和服务的提供，几乎完全由地方财政承担。这一点，清晰地表现在财政数据上（图1）。
2012年，在全国预算内财政支出中，中央占14.9%，地方占85.1%。而且，如果把预算外支出、社保基金支出、国有土地财政支出等加进来考虑，中国地方财政支出比重当接近90%。放眼世界，没有第二个国家达到这般财政支出分权的水平。美国学者兰德里在他的《中国的分权型威权体制》（2008）一书中，把中国的地方财政支出比重与世界其他50余国做了比较。仅次于中国列第二位的是联邦制国家美国，其地方（包括州和州以下政府）支出比重不到50%。按财政支出口径计量，中国是世界上最分权的国家，没有之一。
图1：中国预算内财政规模及其在中央与地方之间的分布，1978-2012
中国行政集权与财政地方分权古而有之
中国为什么能在地方分权特别是财政支出（事权）分配上成为世界的例外?
原因之一是中国历来如此。在漫长的帝制社会中，作为中央政府的朝廷，至少就其文官系统而言，规模非常之小，不过区区数千人而已。国内的一应公共和管制事务，从税收到教化（如科举考试），从驿站到河工，基本均由地方政府承担。甚至在军事财政也是如此。在朝代强盛之际，通常由地方政府在朝廷的统一调配递解下，供养所辖地区的军队；而在朝代衰落之时，则出现军阀控制地方行政，各自供养的局面。
如此分权，中国何以能够保持大一统数千年不倒？其奥妙之一在于秦朝形成并绵延不绝的皇权官僚体制。在正常情况下，所有县级以上文官和武将都由中央政府甚至皇帝任命，帝制中国的官僚政治集权为它的行政分权和财政分权奠定了政治制度基础。
从这个观点看，民国近40年的历史，大半是在地方军政一体的境遇下渡过的。中央政府，无论是在北洋军阀时期，还是南京政府时期，都没有达到帝制中国中央政府（朝廷）强政治集权的状态。
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