“城镇化”一词一度成为近两年伴随中国经济发展热度最高的名词之一。可是随着举世关注的中共十八届三中全会的结束，它却逐渐淡出了人们的视线。本次大会《公报》仅程序性地提过一次“城镇化”这一名词，明显弱化人们对它的期待，与会前的高期望值相比落差很大，这是为什么？《公报》和《决定》的陆续发表，让大家逐步了解到三中全会可能对历史所产生的深远影响。但是其决策逻辑和实现路径如何解构，这是大家最为关切的。
从十八大到三中全会城镇化战略重点已改变
“城镇化”问题在中国实际上是一个陈旧的话题，但是在去年中共召开十八大后不久，李克强（时任副总理）便在不到一个月时间内四次高调集中谈论城镇化问题，并提出了“新型城镇化”的字眼，引起国际社会的高度关注。需要交代的背景是，李克强当时高密度谈论城镇化时面临着两个要回答的问题：其一，中国经济发展在新政府领导下如何继续保持高速增长？其二，其产业动能选择的方向是什么？这两个问题，都是尚未在经济危机中走出的世界各国急切要求中国回答的战略性问题。城镇化的讨论也因此得到国际社会的热烈响应，甚至进一步将其引发到“李克强经济学”的呼应高度。
但随后，新型城镇化问题讨论的热点出现转化：认识由感性上升到理性；讨论也从对城镇化的表面性质的理解，逐步过度到对中国实现城镇化条件的探讨；最终集中在城镇化的任务构成与实现路径这两大主题。讨论超乎寻常，甚至攀升至最高决策层面。先是（5月23日）传闻李克强总理否决40万亿城镇化草案，之后（6月27日）被动向全国人大汇报四条建议，再后（7月17日）全国政协破例邀请各民主党派专题座谈，令人关注的是（7月30日）习近平罕见地明确提出城镇化的设计要重在“提高中小城市对人口的吸引能力”。
但是到了11月的十八届三中全会的《公报》，却突出提到了“城乡一体化”，为什么？首先必须搞清楚两个概念：何谓“城镇化”？何谓“城乡一体化”？“城镇化”是中国缩小城乡差别的社会实践过程；“城乡一体化”是中国进行缩小城乡差别的社会实践所要追求并且实现的最终战略目标。
在中共最高层的会议上文字上的改变实则是战略上的改变。三中全会明确提出实现“城乡一体化”，表明新一届中央政府不仅将沉积已久的问题当做自己任内要承担的任务，更是将无法量化的“过程”，改为“目标”。把实现中国“城乡一体化”的战略目标确定为自己的战略责任和目标，并落实在今后将实施的制度创新与社会进步的综合实践中。对比之下，以往政府多采取避重就轻，或选挑类似所谓“三农”这样的重点来推进，而将“目标揽为己任”，这是历届政府所不敢承诺的事情，这的确是一次巨大的历史性进步。
城乡一体化的提出代表着一种博弈后的共识
而在城乡一体化的社会改革中提出消除“二元结构社会”实际上充分表明了一点：中国实施城镇化经过充分讨论已经取得共识。未来城镇化面临三大使命：消除“二元结构”社会、建立“新型土地”制度、实施“社会改造”工程。可以讲，消除“二元结构社会”是中国实施城镇化的三大使命之首。这说明中央在决策中，不但将“目标揽为己任”，更是将“任务做出排序”。由此可以推断，城镇化的下一步工作，将与以往不同，不再是无序的状态，并且会在可控的轨迹下推进。
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