——中国财政体制的逻辑与转型
【编者的话】2014年对中国经济而言并不是普通的一年，中国各领域的改革措施逐渐推出，却有进有退。陶然教授撰写系列文章，希望有破有立，防止中国在一些关键性的改革方向上选择错误，群策群力帮助中国经济实现平稳转型。本文为作者《对2014年中国经济改革的回顾与反思》系列文章之六
财税是国家的生命线。财税体制不仅是一国政治、经济体制的映射，也反映了国家的性质和能力，甚至还在很大程度上塑造了社会个体的行为。
2014年中国的财税改革上主要在三个方向取得较为明显的进展。首先是完善预算制度，加强地方债管理。从人大批准《中华人民共和国预算法》修正案，允许省级政府发行地方债，到国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》与《关于深化预算管理制度改革的决定》；其次，推动“营改增”和资源税改革，增值税开始覆盖铁路、邮政和电信部门，煤炭资源税由从量计征改为从价计征，最后，还采取了一系列降低中小企业税负的措施，包括提高小微企业税收起征点及减免面向小微企业和个体工商户征收的增值税、营业税等。
随着过去二十年政府收入占GDP比重的不断上升，如何用好预算内外财税收入成为全社会关注的焦点。现代市场经济要求建立公共财政体制，但从中国财税体制现状来看，中央与地方财税收支仍在很大程度上仍然是“吃饭财政”和“建设财政”，与公共服务导向的现代财税体制还有很大距离。
实际上，改革开放后中国财税体制的变迁，不仅反映了经济转型的轨迹，也在很大程度上塑造了各级政府的行为模式。要理解当前中国财税体制面临的重大挑战，就要在经济转型这个大背景考察该体制的形成与演变。只有充分理解从历史到现状的逻辑，才能合理界定改革的目标并选择改革的可行路径。
1980年代的“分灶吃饭”财政是中国转轨路径的内生选择
一般认为，1980年代以“分灶吃饭”为主要特点的“财政承包制”， 是中国改革开放初期经济迅速增长的一个关键性制度安排。在财政承包制下，通过设立中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成和其他调剂收入等形式，中央与省、省与更低级政府形成了“分灶吃饭”的财政格局：下级与上级政府约定未来一定时期（如省与中央是三年）的财政收入固定上缴额（或补贴额），而超额部分给予地方较高的边际分成。
关于中国转轨的主流经济学文献认为，高边际分成比例所带来的激励推动了地方政府大办国企与乡镇企业。但仔细考察“财政承包制”， 却很容易发现它内在的不稳定性：上级政府有很大自由裁量权去单方面更改财政承包合同。比如，这个体制在1980年代就至少有三次调整，让中央可以扩大地方的固定上缴部分，而为缓解地方政府的不满，对超出固定上缴额度的部分，还调高了地方的边际分成比例。比如，第一年地方向中央固定上缴10亿，超过10亿的部分地方与中央四六分成，但中央看到地方税收增加很快，第二年就改变说法要求每年固定上缴15亿，而超出部分地方可拿七成。甚至还出现过某些年份中央因财政困难找发达省份借钱，但次年不仅不还钱，反而要求按上年借款水平来上调固定上缴额度。
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